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民国社会救济行政体制的演变
蔡勤禹（华东师范大学历史系博士后研究人员）
社会救济首重社会政策与社会行政，民国历经38年，社会救济行政体制经历了数个政府的交替变革，其中，北洋政府和南京国民政府存在时间最长，社会救济行政体制影响最大，我们考察民国社会救济行政管理体制的交替变革，可以进一步认识中国社会管理工作从传统向现代转变过程中的曲折或进步。
一、北洋政府时期的社会救济行政体制北洋政府的前身为湖北军政府和南京临时政府。1911年10月11日，即武昌起义的第二天，湖北军政府宣告成立，军政府下设四部，社会救济工作由政事部下属内务局兼管。后内务局改为内务部时，善举、公益等事项由该部负责。军政府存在时间较短，有些工作尚未展开，即被南京临时政府所替代。临时政府成立时，中央设内务部，省设民政厅，内务部民治司和卫生局兼管社会救济事务。
其中，民治司负责抚恤、移民及慈善团体的管理等；卫生局负责预防和治疗传染病和地方病等。各地方由于局势不定，社会救济职掌一般由各都督兼管。
北洋政府成立后，1912年8月，内务部颁布《内务部官制》规定内务总长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事务，并“监督所辖各官署及地方长官”同时，还具体规定由内务部所设置的民政司执掌贫民赈恤、罹灾救济、贫民习艺所、盲哑收容所、疯癫收容所、育婴恤嫠、慈善及移民等事项；由卫生司执掌传染病、地方病的防治、种痘及车船检疫等事项☾1☽。由此可见，内务部的民政司和卫生司管理社会救济工作。内务部最多时有11个司，后有所减少。1912年12月22日公布的《修正各部官制通则》将民政司改为民治司，并将卫生司的职掌归并到警政司，兼管有关社会救济事宜☾2☽。1914年7月10日颁布《修正内务部官制》规定，“内务部直隶于大总统”并将原属总长的职权改为部的职权。这样，内务总长的实际权力削弱了很多。上述变化表明，袁世凯政府开始重视社会保障机关的统治职能。
至于民治司所属下属机构，1914年7月29日公布的《内务部厅司分科章程》规定，民治司设置五科，由第四科专管救济及慈善事项，后多经变更各司、科职掌，到1917年第四科负责的事务增至16项，即地方罹灾救济、地方蠲缓正赋钱粮、地方筹办赈捐之核准、地方捐赈人员奖励、地方粮食出口考核、地方备荒积谷、筹备八旗生计、红十字会之设置救济及奖励、京师平粜、京师冬防收养贫民散发棉衣及开辟临时粥厂、育婴恤嫠及其他慈善事业，以及经管游民习艺所、济良所、教养局和贫民工厂、地方善堂☾3☽。民治司可谓事务繁多，工作繁杂，任务艰巨。
地方社会救济行政管理机构随着中央管理机构的变化而不断变化。1913年北洋政府颁布法令规定省行政机关称行政公署，由其内务司兼管社会救济事务。1914年袁世凯为复辟帝制，恢复清制称谓，将省行政机关称巡按使署，下设政务厅和财政厅，由政务厅之内务科兼管社会救济工作。袁世凯称帝失败后，机构名称复旧，大总统黎元洪复将巡按使改为省长制，由省长公署下设的政务厅兼管社会救济。
而在道一级行政机关则由下设的内务科来管理，直到1924年道作为一级行政机构撤销为止。相应地，县一级的社会救济工作也由内务科来负责。
民国灾荒仍然严重，迫于形势，北洋政府逐步重视社会救济机构对社会稳定的重要作用。1920年10月，直、鲁、豫、晋、陕各省旱灾严重，北洋政府除派员办理赈粜外，还组织“国际统一救灾总会”设置赈务处。赈务处附设于内务部，根据1923年5月23日公布的《赈务处暂行章程》规定处长由内务部总长兼充，副处长由司长兼充。处内分置总务、赈粜、工赈、赈务、运输五股办事。为了统一全国赈务事宜，赈务处的权限和规格提升，1924年10月17日公布的《督办赈务公署组织条例》和《附设赈务委员会章程》规定署内分置总务、赈务、稽查三处办事。督办直属大总统，由大总统特派，会办由大总统简派。督办赈务公署主办全国官赈，凡海关附加收入的全部均由其支配，所有灾区赈济事宜，赈务各官署得随时向它报告。北洋政府提升赈务机构地位，反映了灾荒问题的严重性。
北洋政府时期，中国还有一些群众性、国际性的救灾救济团体，主要有中国红十字会、国际统一救灾总会和华洋义赈会等。这些民间机构分别由不同政府行政部门监督管理。如红十字会受海军部、陆军部和内务部监督，其他各团体多由内务部管理。
由上述可见，北洋政府的社会救济管理体制实行中央、省（道）、县三级管理，除常设机构外，尚有非常设机构，负责大灾大难的救济管理。但从机构沿革来看，主要是沿袭南京临时政府的有关法令而逐步完善起来的。救灾机构的增添表明北洋政府比较关注社会救济问题，但其实施如何，需靠实践和效果来检验。
二、南京国民政府的社会救济行政体制南京国民政府存续的22年间，社会救济行政体制大约经历了三个阶段，发生了三次变革。
第一阶段：全面抗战爆发前的10年。
南京国民政府成立后，对前政府的社会行政机构作了适当的变革，1928年4月内务部改为内政部，一直到抗战全面爆发前，社会救济常设机关主要为内政部。内政部下设总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司和统计处。民政司职掌赈灾救贫及其他慈善事项。根据1928年6月内政部颁布的《内政部各司分科规则》民政司下设四科，由第四科掌理社会救济和其他社会福利事项，具体包括贫民救济、残废老弱救济、勘报灾歉及蠲缓田赋审核、地方罹灾调查赈济、防灾备荒、慈善团体考核、慈善事业奖励、地方筹募赈捐审核及游民教养事项☾4☽。可见，民政司执掌繁杂，然而权力有限，若遇到灾荒降临，职掌的权限使其难以统筹全局，协调各种社会力量来赈灾济难。