美国官僚体制 精彩片段：
第五部分 环境
第十三章 国会
没有政治家曾因为抨击官僚体制而失去选票。1976年总统竞选之时，吉米·卡特和杰拉尔德·福特针锋相对，但在认定官僚体制的混乱不堪上却不谋而合。参议员爱德华·M.肯尼迪不遗余力地攻击食品和药物管理局，指责该局让大量新药涌入市场从而危及公众健康。联邦贸易委员会曾提议限制针对儿童的电视广告并建议规范二手车经销商和殡仪馆市场，众议院议员对此十分气愤。当国家公路交通安全管理局下令要求汽车制造商在汽车内安装启动前必须系好的安全带时，公众和国会怒不可遏。参议员马尔科姆·沃勒普（Malcolm Wallop）曾经拖着一个便携式户外马桶参加怀俄明州的竞选，意图嘲讽并指责职业安全与健康管理局的官员发出的要求农场主提供马桶以让在野外劳作的工人使用的命令。立法者们（议员们）愤恨教育工作者不愿意做更多努力来提升学生成绩和减少校园暴力，因此公立学校会定期受到立法者们的谴责。在这个国家里，几乎每一个市议会议员都时常指责当地警察局未能对市民的求助做出及时的回应。如果某位国会议员曾经赞扬了五角大楼的武器采购体制，我们也不会发现这样的历史记录。上述以及其他无数可怕的报道很容易映入我们眼帘，这足以证明在我们国家，我们面临着一个“失控的官僚体制”（runaway bureaucracy），而这对高层政客们的政治抱负无关紧要。
对失控的官僚体制愤怒的人们也许同样会对那些认为官僚机构远未失控的学者发火，这些学者认定这个国家的政府机构尽在定期指责它们的议员们的掌控之中。事实上，每一个研究官僚体制的政治学家都承认，议会掌握着一个装有各式武器的“可怕的军械库”（赫伯特·考夫曼语），里面的武器可以用来对付政府机构。武器中包含着立法、拨款、听证、调查、私人介入和“友好建议”，如果忽视其中的“友好建议”就会使行政人员处于危险的境地之中。☾1☽在细致研究首府华盛顿六个机构☾2☽的主管人员后，就像描述公司经理在接管公司时所表现出对变幻无常的股东们的担忧一样，考夫曼用如下语言描述了六个机构的主管们的日常行为：
主管们要不断地留意和他们所在机构相关的立法机关的要素——揣摩情绪和态度，评估他们对酝酿中的决定和行动的反应，尽量防止误解和能避免的争执，并且做好暴风骤雨突然来袭的应对计划。不需要刺探来自国会山的暗示和信号，因为国会山的议员们会非常慷慨地通过建议、需求、要求、指令和声明来发号施令。☾3☽
国会控制意味着什么呢？意味着三个方面。第一，国会控制着某一机构的主要日常活动。国会是“委托人”，行政机构是“代理人”。如果这种关系是正确的，这就意味着没有其他势力施加巨大影响。第二，当得知某个行政机构存在疏忽或者委任的错误时，国会有能力并愿意进行干涉。但如果这个机构真要完全代理国会的话，它就不可能犯错。因此，这种“控制”的说法就预先做了假定，即其他力量——总统、法院、利益集团或官僚机构自身——独立于国会对行政部门产生影响。第三，国会创建并维持一种政府机构可在其中运行的建构性环境。
第一个方面控制类似于公司经理和董事会的模式。第二个方面则可以用救火来比喻。当国会的利益可能受到行政部门侵害时警报会响起，然后议员们就会冲进来“灭火”。☾4☽第三个方面可以用建筑物来形容。行政机构按照其需求被限定在一个特定空间中生活，沿着指定的通道活动，并使用规定的器具。
毫无疑问，国会是官僚体制的建筑师。国会及其委员会创建并维持第七章所描述的大多数制约。国会对行政机构官样文章的抱怨如同一位建筑师对房主的不满一样，因为房主提出从卧室到洗手间必须爬过五段楼梯的要求。国会，更准确地说是它的委员会和小组委员会，毫无疑问也承担消防员的角色。它们毫不犹豫地使用授权、拨款、调查和批准的权力对违背委员会喜好的行政机构发号施令。但在“灭火”时，国会必须同千方百计要“火上浇油”的其他政治力量周旋。国会在权力运用中取得多大成功不仅取决于它的坚决性，还取决于行政部门正在执行何种任务以及国会正面临何种政治环境。
但是，国会几乎从来都不是可对其“代理人”（官僚机构）颐指气使的“委托人”。（一些接受过经济学训练的学者试图以这种方式来描述国会，但他们错了。若想了解这一学术争论的具体内容，请阅读本章附录。）
当议员们抱怨行政机构对国会没有反应或是控诉行政机构失控时，他们是不诚实的。没有一个行政机构会自由到不顾及国会的意见。但是，行政机构可能会遵从国会一个部门（如一个委员会）的意见从而忽略了国会另一个部门的意见，或者对白宫和国会某些部门相抵触的要求进行平衡从而可能导致国会其他部门的不满。官僚体制摆脱不了政治控制，同时我们也不能把官僚机构看作一个能够长期免受政治影响的“行政”王国。尽管官僚机构的运转方式可能难免得罪政治大腕中的一些人，但它还是能够在众多政治大腕中运筹帷幄，能够依据自身因素来设定自己的任务，并不是一味地迎合外部环境。
在本章中，我们希望回答的问题不是国会的权力有多强大，而是在什么情况下国会手中的资源在塑造行政机构行为时可能最有效。回答这个问题，我们需要首先研究国会掌握着哪些资源和国会将采取何种步骤，以实现削弱行政机构的权力并最终达到改变其行为的目的。其次，梳理政治环境如何引导国会“微观管理”（micromanage）官僚机构——这种管理方式和以往相比颇有不同。最后，考察每个行政机构的任务和执行这些任务时的环境如何影响国会决定官僚机构成果的能力。
国会施加影响的手段
与欧洲民主国家的议会相比，美国国会的权力异常强大。尽管欧洲的议会有权遴选总理或首相，但它们的权力大抵至此。例如，没有首相的同意，英国下院没有权力修改议案、更改预算、举行听证会或提供某项服务。更准确地讲，下院可以做一些首相反对的事情，但前提是要先解散政府并强制举行新的选举。在职议员们热衷新的选举就像小孩子想要去看牙科医生一样，充满期待。
参议员丹尼尔·P.莫伊尼汉（Danier P.Moynihan）曾毫不夸张地说，美国是唯一一个立法机关独立于政府的民主国家。但是，这个立法机关及其所辖的委员会也未必口径统一、步调一致，而且国会和它的委员会不可能在任何情况下都能够完全控制所有的官僚机构。
国会有权决定行政机构雇员的数量，但无权决定雇员的具体人选（除了少数需要得到国会批准的高层职位），也无权强迫它不喜欢的雇员离职。文官条例通过以后，国会就丧失了选择和替换单个官僚的权力，国会也失去了一些控制行政管理机构的权力。在过去，为了确保行政管理人员服务于国会的意志，国会有权力撤换那些违背国会意愿的人员。但现在，很多行政管理任务已经移交给专门委员会，这些委员会的成员任职时间很长，除非有特殊原因否则不能被撤换（可能因为弹劾程序过于艰难）。国会一贯希望保持充足的货币供应以及低利率，但它在设计对这些事情影响力最大的部门——联邦储备委员会——的时候，委员会的委员们被给予十四年的任期。联邦贸易委员会委员被给予七年任期，联邦通讯委员会委员、联邦存款保险公司、联邦能源管理委员会、州际商业委员会、国家劳资关系委员会、证券交易委员会、田纳西河流域管理局等机构的成员则被给予五年到九年不等的任期。