美国官僚体制 精彩片段：
第五部分 环境
第十六章 国家的差别
当健康与安全检查员进入瑞典和美国的工厂时，他们依循的是差不多同样的法规。他们会检查是否有不安全的梯子、滑脚的地面、缺损的护栏以及有毒的气体。在这两个国家，管理这些事务时所制定的许多标准不只是相似，而是相同。☾1☽
但检查员在这些工厂里的做法却大相径庭了。美国检查员全是职业安全与健康管理局的职员，倾向于照章办事，如果发现有违犯规章的情况，就会正式记录下来。如违章情况严重，检查员会毫不犹豫地处以罚金。即使违章并不严重，也可能要罚款。如果雇主没能在规定天数内纠正违规行为，就会受到进一步的处罚。职业安全与健康管理局的检查员认为这种办法是必要的。当史蒂文·凯尔曼采访他们时，他们说大多数雇主就该受罚，否则会对违章事例置若罔闻。一位检查员说：“强制执行（或惩罚）是加强管理的唯一方式。” 另一位检查员说，如果没有行使处罚的权力，“当你走进工厂时，雇主就会嘲笑你”。☾2☽多数美国检查员不考虑公司的经济处境，不关心公司能否负担得起纠正违规行为的费用。☾3☽职业安全与健康管理局的主管人员被要求依据一本冗长的现场手册进行车间检查，该手册详细规定了每个步骤，把检查各个方面获得的数据汇编起来，并且以这些数字来评定检查员的工作量（“多产”是指进行大量检查并公布大量违规行为），检查员敏锐地觉察到他们的上司正在监视着他们。☾4☽
在瑞典，工人保护委员会要求他们的检查员自主判断而不是照章办事。他们所遵循的检查程序是一本用平实语言写成的6页小册子，他们几乎没有章程可以遵循。他们通常是提前通知雇主，之后才到工厂去；在那里，他们花大部分时间劝说雇主如何改善条件。如发现有违章事例，检查员一般是做口头劝告，只在个别情况下才发出书面警告。他们不是机械地罚款，只是在屡禁不止时才予以罚款。☾5☽如果公司申诉其无力改变现状——相比美国人——瑞典检查员更倾向于给公司更长的纠正时间。此外，瑞典人对雇主的行为持乐观态度；当凯尔曼同他们谈话时，他们认为多数雇主是遵纪守法的，因此惩罚就不十分重要了。☾6☽工人保护委员会主管人员所收集的有关检查员的统计材料比职业安全与健康管理局同行要少得多，而且收集到的为数不多的材料也很少派上用场。在这方面，美国职业安全与健康管理局的长官则要多得多。☾7☽
凯尔曼对上述两个目标基本相同的机构的比较研究做了如下概括：
美国的检查工作更多被设计为正式地查询违反规定的行为；瑞典的检查工作更多被设计为非正式的个人交往，主要是给予劝告和信息，在检查者与被检查者之间建立友好关系，从而促进当地的劳资合作。☾8☽
按照凯尔曼的说法，在遵守安全与健康规章制度方面，瑞典那非正式的、合作的制度所达到的水平不亚于美国正式的惩罚制度，甚至更胜一筹。☾9☽这种在官僚行为方面的惊人差异并不限于美国和瑞典，也不限于工业安全方面。格雷厄姆·威尔逊已经表明，与瑞典和美国相比，英国企业的车间条例与美国有更多的共同点：职业安全与健康管理局愿意并希望提出起诉和课以罚金，而它的英国同行工厂检查局，则反对起诉，它像瑞典的工人保护委员会那样倾向于给予帮助，而不是强制执行规定。☾10☽戴维·沃格尔（David Vogel）发现，减少空气与水污染的条例，在英国比在美国以更加灵活、非正式和合作的态度来执行。☾11☽对四个国家如何管理农药、食物添加剂和工业用化学物品的一项研究的结论是，英国、法国和联邦德国的行政体制使官员们享有比美国同行更大的自主权，并鼓励他们采用非正式程序来制定和执行规章制度。☾12☽在日本，环境保护法是靠“行政指导”而不是靠法律强制来执行的，在适应特殊的工业与地区性需要方面表现出很大的灵活性。☾13☽
每个国家管理操作过程的方式与其执行的法律或规则以及取得的效果之间并没有明显的关系；力争取得协调一致的欧式行政管理做法同美式制裁做法实质上服务于同一目的，而且取得了同样的效果。为什么具有相同目标的同类官僚机构在不同国家的做法有如此之大的差别？我们又怎样来解释呢？有两种可能的原因：政治和文化。
政治
以双方同意的（即灵活的、非惩罚的或妥协的）方式来执行管理政策的国家是议会制政体；而以对抗性的（即严格的、惩罚的或墨守成规的）☾14☽方式来执行政策的是总统制政体。考虑到一个被广泛接受的观点，疑惑就产生了。人们普遍认为，美国企业具有特权和影响力，而在诸如瑞典那样的国家，有更多的公共部门、更多的国有化工业企业，以及更为平等的收入分配原则，政府是不会给企业特权和影响力的。☾15☽
但当我们认识到政治动机取决于政治权力的组织方式，那么迷惑也就消失了。议会制国家把几乎所有的政治权力都集中到内阁，内阁由立法机构中的多数党选出。几乎可以说，玛格丽特·撒切尔首相想要什么就有什么——这算不上太大的夸张。只要她在议会下院保持多数，她的提案就会成为法律；如果失去了下院多数，下院就会被解散，并举行新的选举。在换届选举之间，议会只有冒政治自杀的危险，即听取选民的意见，才能反对她的领导。议会没有权力去干预内阁各部的工作；议员们可以向这些机构的政治长官提出问题，但通常得不到这些机构有意隐瞒的信息，或在他们反对的情况下指导他们做出决定，也不能够不顾首相的反对去调查他们的处理方式。法院对官僚机构的自主决策问题上，并无多大制约作用——尽管英国法院近年来变得更为活跃了一些，但仍然保持这种情况。让法官告诉政府官员采取什么政策，遵守什么程序，没有一个公民对此抱很大希望。除非官僚机构直接侵犯英国国民的传统自由权，否则其并不担心法院的干涉。尽管美国联邦法院法官定期给环保部门发出命令，但几乎难以想象一位英国法官会给英国的大气质量控制人员发号施令。
其他欧洲民主国家的情况更为复杂。像意大利或联邦德国，那里总理所属的执政党在议会中并非占绝对多数，他只能依靠数党联盟的支持来管理国家。这些联盟往往是不稳定的，特别是在意大利。如果有一个党脱离联盟，即使不举行新的选举，现任总理也会辞职。在法国，直接选举总统同传统的议会制度并存，结果可能导致总统和总理来自不同政党，就像20世纪80年代初期出现的那样。此外，法国有一个特殊法庭，听取公民对官僚机构的起诉，在英国就没有。在瑞典，有特殊的护宪官——监察员，或人民代表，他们像法国的行政法庭一样，为那些认为受到官僚机构不正当对待的公民服务。
但是，这些复杂性并不会从根本上改变议会制民主的核心特质，即制定政策和执行政策的政治权力集中在一系列行政主管手里。无论法国的行政法庭还是瑞典的人民代表都不允许公民影响政策形成，他们最多只替那些受到明显超越合法权限的官僚侵害的人申冤。然而，由于职权常常被大量授予官僚机构，官僚机构权力界限也就不复存在了。
如果权力是集中的，建立政治组织以挑战政府的动力（除竞选以外）就减弱了。假若一个集团不能说服议会多数党支持它的纲领，除了等待下一届选举，指望由另一个多数党执政以外，他们得不到任何资源。它不能期望让一个立法委员会非正式地（通过调查、委员会的“指导”，或“澄清事实”）去影响首相的决定，这连作为一个整体的议会都做不到。负责某项目的主管官员不能是被某一集团批准的人或是选调的人；执掌该项目的人应该是职业官僚，这些官僚很少或者几乎不受外部利益制约。很难期望友好的法官会通过审查一个机构的决定来保证（如果法律条文用词含糊，像某些国会委员会工作人员所写的不明确的报告那样）他们会遵循立法的“意向”；在议会制国家中，法官一般不会用自己的观点来取代经过正式任命的官员的观点。无法想象媒体会刁难那些因行为失职而损害该集团利益的官僚，因为在议会制国家中，官僚们比较容易对新闻界保守秘密。