美国官僚体制 精彩片段：
第六部分 变化
第十八章 规章制度
1967年2月8日，住房和城市发展部部长罗伯特·H.韦弗（Robert H.Weaver）宣布，今后凡申请联邦资助建设的公共住房，都秉持先到先得的原则。身为黑人的韦弗颁布这样的规定，是为了回应民权组织（包括他领导过的一个组织）的指责，它们批评上述住宅区的管理人员实行或容忍种族隔离。
根据原来的规定，由运行住宅项目的城市机构授权，各住宅区的管理人员有极大的自主权来挑选房客。这种挑选自由再加上房客们的偏好，导致住宅区住的几乎全是白人或全是黑人。例如在波士顿，有25个为低收入人群建造的公共住宅区，其中13个住宅区的白人占96%以上，2个住宅区全是黑人，其余住宅区要么这个，要么那个族群占据主导地位。邻里关系并不能完全解释这种现象。米欣山住宅区的住户全是白人，而一街之隔的米欣山扩充区则有80%的住户是黑人。☾1☽
韦弗的先到先得原则以“1-2-3规则”而闻名。它是这样运作的：按住房申请日期、对住房的需求程度及家庭的大小对申请家庭进行排列。一旦有了空房，就给名单上的第一个家庭。如果空房不止一套，就先拿出最好的一套供排名第一的家庭选择，如该家庭不愿意住这套，可再提供另一套，然后是第三套。如果三套住房都被拒绝，这个家庭就会被排到名单末尾，顺次向下一个家庭提供住房。☾2☽韦弗的原则以规则代替了自主权，是政府防止自主权滥用的典型做法。
八年后，一批房客起诉波士顿住房管理局。房屋法庭的法官认为，住房的分配方式延续了种族隔离的传统，这一裁决在住房和城市发展部1976年的一份报告中得到了证实。☾3☽哪里出了问题？在波士顿执行了（尽管不情不愿）联邦法规明确规定的禁止在分配住房时掺杂种族因素这一政策以后，歧视性分配为什么还能持续这么长时间？
乔恩·派努斯（Jon Pynoos）☾4☽和杰弗里·M.普罗塔斯☾5☽对此情况做了研究，其结果指向规章制度作为制约官僚自主权手段的局限性。首先“1-2-3规则”考虑了三个标准：日期、需求及家庭的大小。要根据这些标准对申请家庭进行排序，就要决定如何衡量“需求”，然后决定需求与另外两个因素相比该占多大比重。对需求的评估必然是主观的。此外，最需要住房的家庭几乎都刚刚登上待分配名单。例如，一些家庭因住房在头天晚上被烧毁而住到了街上，一些家庭有住房但已在名单上等待数月，前者显然比后者更需要住房。其次，规定通常并不能帮申请者拿到最想要的住房。申请者想住“最好的”住宅区，但这些住宅区一般很少有空房。而那些犯罪率最高、街面最脏、涂鸦最多、最差的住宅区空房最多，申请者宁可被排到分配名单的末尾也不愿意住进去。环境差的住宅区里面住的通常全是黑人，几乎没有哪个家庭愿意入住，尤其是白人家庭，所以这些住宅区依旧保持全黑人化的趋向。第三，规定与激励管理人员的因素相矛盾。管辖区内的房客也向房管部门施加压力：将吸毒者、妓女、带着吵闹孩子的家庭等“坏分子”排除在外，并吸收“好分子”——如退休夫妇和老人。管理人员以各种方式屈从于这些压力，如向主管机构隐瞒现有空房，或设法拒绝某些房客的申请。☾6☽
规章制度与自主权
马克斯·韦伯说过，官僚机构最大的长处（也许是它固有的特征）就是形成制度化的方法将一般性的规定应用于具体事例，使政府的行为公平且可预测。☾7☽韦伯认为这种基于规定的管理极具优势，对此充满信心。西奥多·J.洛伊（Theodore J.Lowi）也这样认为，他批评现代美国州级行政体系中的行政自主权，它导致利益集团支配州政府，削弱了公众的控制力量，从而产生新的特权组织。☾8☽为恢复民主责任制，他呼吁以他提出的“司法民主”取代行政自主权：官僚机构根据明确的法律进行管理；如无法实现，则根据机构自己制定的明确规定进行管理。☾9☽规定明确，管理就有条不紊。劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）论述道，对福利与公共住房计划来说，尤其应该严格按规定管理，因为它涉及在公平的基础上对资源进行简单的分配。☾10☽
规章能防止并纠正政府的失误，这一观念出现已久且根深蒂固。亚里士多德说：“寻求公正就是寻求中立的权力；法律就是中立的权力。”☾11☽伊丽莎白时代的法官爱德华·科克爵士（Sir Edward Coke）采纳了这一观点，保护议会权力免受国王侵犯。☾12☽约翰·洛克认为，在一个政治社会中，自由的本质在于要有“长期实施的规则，生活中可以遵循，对每个人有同样的约束力……并且不受任何人易变的、模糊的、武断的意志影响”。☾13☽在美利坚合众国宪法中，“法律平等地保护每一个人”的思想体现了这种洛克式的观点。
相比之下，欧洲大陆并不那么赞同这一观点。与美国革命不同，法国大革命是为了建立主权在民的政府，而不是为了限制政府权力。美国人不信任当权者，为防止权力滥用，他们用宪法制衡和法律条款来限制当权者。法国革命者及其后继者则不惧怕权力，他们只是不信任当时行使权力的人——国王和他的部下。法国或后来的瑞典几乎没有人想限制政府的权力，他们想要属于人民的政府。人民应全面统治，所以，一度为君主所拥有的统治权应完整地转移到他们手中。正如第十六章所说，这些仍在发挥作用的观点解释了为什么规章制度对欧洲政府的限制比对美国小。
美国人有时会暂时放下对行政自主权的恐惧和对规章的执着。在新政时期，几个管理部门，如证券交易委员会、全国劳资关系委员会和联邦通信委员会，被赋予了极大的权力，并可以灵活掌握规则。但过了这段时间我们就回到了天生的状态，我们坚持用法律约束每个新建机构的权力（如环境保护局）。对于现有机构来说，如果不能明确界定它们的权力，起码可对其进行司法审查。对规则的偏爱模糊了使规则奏效的环境的问题，很明显，貌似简单的规则没有解决波士顿房管局的问题。
可以看出，先到先得的规则存在缺陷，这些缺陷提醒我们公正可行的规则应当具有一些特性。第一，它应秉持公正原则办事，而房管局对不同申请人进行有区别的分配。所有的公寓都有所不同，比如面积、舒适度，最重要的还有位置。所有申请者也品性不一：有的遵纪守法，有的无法无天；有的循规蹈矩，有的桀骜不驯。第二，规则要做到有效，就应明确申请标准之间的权重。房管局没有做到这一点，实际上也不可能做到。在待分配的名单上，需求与时间之间常常相互矛盾，按照条文处理这一问题几乎不可能。第三，规则不能与激励管理者和至少部分申请人的因素相矛盾。无论是房管局的管理者还是住房申请人，都没有动力遵守规则。申请人宁愿牺牲舒适度，住进“好”住宅区，很少有人想取消住宅区的种族隔离。房管局想得到“好”住户，而不是麻烦多多的家庭。我们想切实地明确规则，但房管局的规则只是虚有其表。
规章制度与任务
若政府机构的工作和成果清晰可查，它就具备了按规则进行管理的部分条件，但不是全部条件。我已将此类机构称为生产型机构（见第九章）。社会保障总署负责老人和困难户的救济申请，其管理规定就非常详尽。这些规定似乎很有效，因为它的工作（处理救济申请）和成果（谁得到多少钱）显而易见，而且这些规定与救济申请的审核条件相一致，或者至少不相矛盾。规定和审核条件包括的参考因素是可比较的（特定年龄段和婚姻状况），而且无须涉及令人为难的折中（只要符合某些审核条件就能拿到钱，除非社会保障信托基金花光了）。同时，规则与工作人员固有的激励体制相一致（社会保障总署的服务精神就是鼓励雇员将钱交给每个符合条件的人）。