美国官僚体制 精彩片段：
第五部分 环境
第十四章 总统
现代的每一个总统即使不会公开广而告之，也会私下向他的顾问团透露，他们对一个谋官未成者杀害了詹姆斯·加菲尔德总统一事十分懊恼，因为此事直接导致了文官体制改革。现代的总统们把大部分官僚体制视为自己的天敌，并且想方设法来操控它。尽管这些总统已经在考绩制度外提拔了400多名官员，但他们还是不满足。有些总统对任命更多的官员不感兴趣，他们想要的是将官员任命到更好的职位，这样就可以把与自己意识形态相一致的高级文官提拔到高层管理岗位。当总统们不寻求更多数量的任命或者不关注意识形态的一致性时，他们就重组行政机构并且在白宫创建重要职位以来监督、协调和（必要时）亲自处理官僚事务。
上述行为在英国首相撒切尔夫人眼里可能就显得十分奇怪了。除了她的内阁成员之外，她只任命了十几个幕僚，而且看上去对此十分满足。就像在颇受欢迎的电视剧《是的，部长》中所展现的一样，英国公务员体制会受到讽刺，但不会受到攻击。在20世纪40年代中期，工党首相们担心“托利党”公务员的行为会扰乱他们的政策部署，但他们担心的事情并没有发生。所以，他们随后也就消除了疑虑。他们的继任者也就不用把大量时间花在将“自己人”安插在高层岗位这种事上。与白宫不同的是，唐宁街十号没有大量用于监管官僚体系的特别助理、特别顾问、顾问、委员会和办公室。
为什么英美两国会存在差异？简言之，这都是美国宪法“惹的祸”。宪法导致了国会和总统竞争对美国行政体系的控制权。竞争导致斗争，斗争导致挫败。一些被国会认为反应迟钝的行政机构，总统认为它们不负责任；一些被国会认为离经叛道的部门，总统则视它们为傲慢的懒散。在英国，首相和议会并不是竞争对手，因为下院没有那么大的权力去监督、调查、干涉甚至从官僚机构中寻求答案。如果发生英国官僚机构漠视首相及其内阁成员的事情，最好不要去宣传，因为这只会败坏拥有监督官僚机构权力的首相的名声。
我们的宪法指示总统“关注法律是否被完全执行”，总统把此条款解读为，政府机构应该对总统负责。但是，宪法也赋予国会“拥有所有的立法权”，国会把此条款解读为，国会创建的行政机构应该对它们的创建者负责。与此不同的是，在英国，责任与负责的对象是一样的，都是指同一个人或事物。
作为美国的“首席执行官”，总统应该掌控行政机构，并要求行政机构对其负责，这一观念是相对比较新近的观念。1921年之前，白宫甚至没有行政预算；1939年前，预算局（Bureau of Budget）也不设在白宫而是设在财政部；直到富兰克林·罗斯福时期，白宫才拥有自己的职员班子。从一个事实我们就可以看出当时能给总统配备的行政人员的数量少得可怜：罗斯福总统指派一个委员会研究白宫职员班子的任命，该委员会写成的报告建议高级官员的任命“不要超过六人”。☾1☽1921年前，各行政机构未经通报总统就可以直接将法案提交给国会。1921年拨款法案提交国会前必须先向总统通报；在1930年代，所有法案提交国会前都要向总统通报。
罗斯福总统在位期间发生的行政体制改革美其名曰是为了“提高效率”和“优化管理”，但实际上这是深层政治信念的产物。改革的目标不仅仅是简单地规范政府机构，还是使总统成为政府的真正领袖。这就意味着国会直接控制行政机构的能力遭到削弱。改革的内容包括规划联邦预算、联邦法案和联邦人事管理，建议允许总统重组和强化行政机构，建议将独立管理委员会的很多功能交予直接或间接向总统报告的机构。所有这些改革的想法都基于一种理念，即对宪法赋予总统的行政权力应做宽泛的解释，国会对行政权力的分享应受到大幅度的限制。
“总统行政管理委员会”的许多建议被采纳了，但根本的紧张状态依然存在。按照正常程序，所有的部门需要向白宫提出它们的预算和立法建议，但国会私下很容易获悉哪些部门的长官在预算和立法建议上与总统存在分歧。按照规定，行政体系内的所有机构都隶属于总统，但事实上，国会凭借其授权、拨款和调查的权力轻而易举就能够影响到行政机构（至少可以察觉一些明显的行为）并更改行政机构可操作的目标。
结果，行政机构成为不同的且存在分歧的主人的代理人，所以，它们的日常工作可以反映出白宫和国会持续的紧张状况。自罗斯福时代开始，这两个主人所拥有的可用于影响行政机构的资源都得到了增加，但总统权力的每一步增进都是和国会权力的增进相匹敌的。参议员丹尼尔·P.莫伊尼汉把这一现象称作“仿效铁律”（Iron Law of Emulation）☾2☽：政府中任何一个部门获得了一项新技术，进而与其他部门相比增强了它的权力，那么其他部门也会很快采用此项技术。☾3☽
罗斯福总统最终建立起一个叫预算局的机构，后来尼克松总统将之升级为一个更有权力的部门，叫作行政管理和预算局。国会随之创建总审计局来应对，这个机构可以被国会用来监督行政机构的开支不能超出国会的拨款；后来，国会创建了国会预算办公室（Congressional Budget Accounting Office，CBO），国会可以通过这个机构而不是从总统那里获得预算信息。如果注意到行政管理和预算局除了编制预算之外，还更改官僚体系中的管理工作的话，国会将命令总审计局研究如何对其进行管理和如何监管其政策的执行情况，同时还要审计其账户。1962年，总统建立了为他在技术方面建言的科技办公室；大约十年之后，国会也创建了为它在技术方面建言的技术评估办公室。总统最初只有六个特别助理，随后人员大幅攀升。国会注意到这样的变化后也做了同样意向的安排，促使国会职员人数迅速增长：罗斯福主政期间国会职员仅有1500人，里根主政时期国会职员有将近15000人。☾4☽［那些抱怨总统的官僚机构花销太大的国会议员最好也回过头去看看自己的支出。1978年，参议员克莱本·佩尔（Claiborne Pell）注意到，仅美国参议院自身的支出就超过74个国家的全国预算。☾5☽］1947年，总统建立中央情报局。国会立马建立两院情报特别委员会做出回应，依据法律，该委员会的委员和职员可以第一时间获知中央情报局获得的所有调查结果。1963年，总统在白宫增加了一个贸易谈判代表的岗位设置。十年后，参议院金融委员会建立了一个国际贸易小组委员会，其成员是总统谈判代表的官方顾问。
这种组织仿效的过程可能是避免不了的，有时甚至是必要的，但确实要消耗成本：总统和国会两个机构以往的交流沟通是双方面对面完成的，现在却不得不面对官僚体制。总统现在仍然面对面与议员打交道，但这曾经是他们相互共事的唯一方式。现在，总统立法事务办公室职员和国会山职员的间接联系已经弱化了总统和议员面对面共事的重要性。行政管理和预算局的官员会与国会预算办公室的官员交谈，白宫的新闻发言人和参众两院的新闻发言人在媒体上相互攻讦。
官僚机构因为夹在中间所以既害怕又厌烦。一方面，同侍两主的日子本就不好过；另一方面，这两个主人本身已经演化成带有自身文化和各自需求的庞杂的官僚组织。个人之间交流的方式是提出要求和达成交易，而官僚机构之间打交道的方式是彼此限制和操纵信息。第七章的阐述反映的是白宫和国会的官僚机构之间在选民利益上的博弈。旧式面对面的沟通可能有其缺陷，如存在任人唯亲和特殊恩惠的现象，但新式的部门间的谈判（被称为谅解备忘录）和对程序规则的讨价还价依然有弊端，其中之一就是工作进度停滞不前。
总统在争取官僚机构的斗争中有四种手段：遴选人员、更改程序、重组机构、协调行动。
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