美国官僚体制 精彩片段：
第五部分 环境
第十五章 法院
1837年11月25日，苏姗·德卡特（Susan Decatur）——已故美国海军英雄史蒂芬·德卡特（Steven Decatur）准将的遗孀——起诉海军部部长詹姆斯·K.鲍尔丁（James K.Paulding），指控他未能向她支付应得的抚恤金。这一年早些时候，国会通过了一项法律，规定为在服役中死去的海军军官的遗孀提供抚恤金。同一天还通过了一项决议，特别授予德卡特夫人5年抚恤金。鲍尔丁给德卡特夫人支付了法律规定的那份抚恤金，但并未兑现决议规定的抚恤金。而德卡特夫人坚持认为，她理应得到全部。法院驳回了她的指控，于是德卡特夫人又向联邦最高法院提起上诉。
联邦最高法院驳回其上诉，甚至拒绝考虑其申诉书中的合理成分。理由是，这样一来便意味着法院对政府行政官员的工作指手画脚。首席大法官罗杰·托尼（Roger Taney）在法庭上的发言更加明确，他认为联邦法院不能“指导或控制”政府官员在履行职责时所做的“判断或抉择”。法院可强迫官员执行“行政性的”法令，即法律所明确规定的命令；但不能告诉他们如何去执行“行政”法令，因为此举涉及判断和自主权。尽管国会通过的法律和决议从表面上要求给予苏姗·德卡特两份抚恤金，但最高法院坚持认为，海军部部长有资格选择给予两种还是一种抚恤金，毕竟海军抚恤金由他负责管理。因此，决定权亦在部长手中，法院也无权告诉他应如何使用抚恤金。“法院干涉政府行政部门履行日常职能，只能产生不良后果。”☾1☽
大约130年之后，一群市民状告交通部部长约翰·沃尔普（John Volpe），要求阻止修建一条穿过田纳西州孟菲斯市公共公园的高速公路。沃尔普部长则认为，他有权批准这条公路的修建。依据1968年《联邦援助高速公路法案》规定，如果没有其他“可行而且经济的”替代线路，且部长已“尽可能设法使对公园的损害降至最低限度”，则该法令允许穿过公园修建高速公路。就像前面提到的，关于联邦最高法院对“行政性的”法令与“自行抉择”的职能所做的区分，人们也许会得出一个结论：沃尔普是正确的。显然，诸如“可行而且经济的”“尽可能”“最低限度”等词语的含义是模糊的，它为行政官员的判断留有很大余地，实际上这也是十分必要的。按照这种观点，问题的实质不在于穿过欧弗顿公园建造高速公路是不是个好主意，而在于法院是否有权指导行政官员进行决策。不过，联邦最高法院并不是这样想的。它驳回了沃尔普部长的主张，即根据法律规定的自主决定权可以自行决策，并命令下级联邦法院对沃尔普所做决定的合法性进行听证。其含义很明显，即如果他不能证明自己使用的权力是正当和合法的，高速公路就不能修建。☾2☽
在欧弗顿公园案的同时，密西西比州的黑人学生肯尼斯·亚当斯（Kenneth Adams）控告卫生、教育和福利部部长埃利奥特·理查森及其下属民权办公室主任，指控他们未能执行1964年的《民权法》。亚当斯声称，该法第6条规定，禁止向实行种族隔离的公立学校提供联邦政府资助；民权办公室有义务“颁布有广泛适用性的规章、准则或通令”以“执行《民权法》的条款”，并且它“可以”终止向这些学校发放联邦资助金或使用“法律允许的其他手段”。在给予这些学校在听证会上进行自我辩护的机会之后，如果民权办公室已经确认违法的学校仍不能心甘情愿地服从处罚，最后可诉诸的“武器”就是切断该学校的资金来源。民权办公室颁布命令并力促违法机构自行改过，如果未见成效，法律并未说明需等待多久才会真正切断该学校的资金来源。简而言之，对该法的一种解读方式是它赋予了民权办公室一定的义务，但由该机构自行决定履行义务所采取的方式和时机。然而联邦法院并不这样看问题，它做出了对亚当斯有利的判决，并着手建立一项新的诉讼程序，对民权办公室方方面面的工作进行检查与监控。该案直至 1989年仍未结案。☾3☽在审理过程中，法院并没有只将其注意力局限在亚当斯一案上，它对墨西哥裔美国人法律保护和教育基金会、妇女平等行动联盟、全国盲人协会等提交的诉状也并入此案中处理。实际上，联邦机构倒像是一个破产的公司，处于破产管理之中。☾4☽
很明显，事情已经发生了变化。法院曾对苏姗·德卡特的申诉充耳不闻，但对欧弗顿公园、肯尼斯·亚当斯以及其他许多有关人士的声音给予了足够的倾听。
1923年，马萨诸塞州公民哈里特·弗罗辛海姆（Harriet Frothingham）女士对财政部部长安德鲁·梅隆（Andrew Mellon）提出起诉，以阻止《母婴法案》（Maternity Act）的实施。该法规定，联邦基金将分配给那些采取措施改善母婴健康状况的州。弗罗辛海姆女士指出《母婴法案》违宪，联邦政府没有权利用她所缴税款给一个未被宪法认可的项目提供资金。联邦最高法院驳回了她的诉状，原因不是它认为《母婴法案》符合宪法，而是认为哈里特·弗罗辛海姆诉讼的理由不充分。仅仅作为一个纳税人的理由是不够的；她必须拿出该法的实施对她造成“某些直接伤害”的例证。仅仅作为千百万纳税人中的一员，其做出的最大贡献是“微乎其微和难以确定的”。《母婴法案》引发的开支对她未来缴税额度的影响是“遥远的、波动的和不确定的”，不能构成她寻求法院帮助的依据。☾5☽
50年以后，居住在首都华盛顿的5位法律专业的学生起诉州际商业委员会，原因是州际商业委员会允许铁路公司将货运费增加 25%。这几个学生认为，他们喜爱徒步旅行和野营，而货运费的提高将会减少徒步旅行与野营的吸引力。他们的推理是这样的：提高货运费用后，人们便不会再愿意运输可回收的纸屑和金属；可回收再生的废旧物运输量的减少，会使公园中的垃圾增多，并导致砍伐更多的树木去造纸，开采更多的矿山去制造金属；如果这样的情况发生了，那么徒步旅行野营的吸引力就会大打折扣。人们可能会想，既然法院不希望看到弗罗辛海姆夫人控告政府，当然就不应该允许徒步旅行者指控政府。如果一个纳税人所产生的利害关系是“微乎其微”“难以确定”的，是“细微”和“不稳定”的，那么也可以断定，一个担心运费上涨会对环境造成影响的徒步旅行者所产生的利害关系至少和弗罗辛海姆夫人是一样的，都微不足道并难以确定。但实际情况并不是这样。法院承认学生的推理是薄弱的，但最终认定他们有资格起诉州际商业委员会。☾6☽
显然，事情已经发生了变化。
发生变化的是联邦法院。曾几何时，通过法院去改变行政机关的自行决定难乎其难，现在则变得容易多了。曾几何时，很难证明人们直接受到联邦政府决定的影响，现在要说明此点相对容易了。以下变化大大增加了对政府官僚机构的约束：担心媒体攻击、总统和国会的紧张关系、选民要求的压力，以及法院的深入监督。
上述例子所表明的两种变化与“政策”的含义和“举证”的性质有关。当苏姗·德卡特努力争取第二份抚恤金时，法院在“权利”和“政策”之间划了一条泾渭分明的界线。尽管“权利”的重要性被提升到宪法的高度，但相对说来所涉及的“权利”却为数不多，包括生命权、自由权和财产权。法院所能裁决的正是这些权利。而另一方面，“政策”则是政府的“政治”机构、总统及国会确定的行动方针。只要不侵犯个人拥有的宪法或法律所明确规定的权利，政策几乎可以按照总统和国会的意愿来制定。政策必须包含自主权，即在众多行动路线中进行选择的权利。即便是鲍尔丁部长宣称拥有的那一点点自主权（决定国会付给德卡特夫人的抚恤金是一份还是两份的权利），也足以将来自法院的任何干涉拒之门外。☾7☽如果这扇大门敞开的话，法院就会认为，所有人都要为政策的每一处细节到法官面前大吵大闹；任何一个在国会中论争失败的人都会跑到最近的联邦法院去再次争取胜利。何况如果法院插手过多，许多法官也担心他们自己会被指责是在违背民主的原则。
到了沃尔普部长打算在孟菲斯建造高速公路时，法院已消除了法律与政策间的明显差别。部长只能以某些特定方式行使自主权。当然，法院无权明确指示他是否可以建造这条高速公路，但有权要求他去搜集资料，进行一些研究和论证，并写出一份详细的报告来表明他的自主权是“正当的”。
“诉官权”（standing）指的是联邦法院的规定，它要求出庭人首先要证明他在所争议的问题中有切身的利益，而且这利益正在受到政府行为的威胁。长期以来，仅仅作为一个纳税人的身份还不够提起诉讼，因为纳税行为并不产生在某一案子中的直接的或个人的利益，这一利益与其他任何一个纳税人的利益并无任何不同。但在今天，如果纳税人能够证明政府的行为违反了宪法，法院则给予其诉官权。例如在1968年，一些纳税人指控联邦教育资助项目违反了宪法有关政教分离的规定，☾8☽随后联邦最高法院给予了诉官权。仅隔5年之后，法院又判定那5名法律系学生有“诉官权”；显然，环境质量（不论对其构成的威胁有多遥远或无法测定）的重要性不仅对法官们，而且对《权利法案》也并无二致。
这5位法律专业学生起诉的案件后来被叫作“碎纸案件”（SCRAP case），在宽泛意义上，这个案件标志着诉讼权的使用达到了顶点。从那以后，联邦最高法院变得有些保守了。它拒绝给予一个声称作为纳税人有权了解中央情报局预算的人诉官权。☾9☽对于一群抱怨城市区域划分条例有排斥低收入阶层倾向的人，☾10☽对于一个支持政教分离因而反对将政府财产转给教会学校的人，法院也采取了同样的做法。☾11☽